R. Leopoldo Cruz Balbuena, Ph.D.

El pasado 31 de octubre de 2024 se ha publicado en el Diario Oficial de la Federación la Reforma Constitucional que modifica los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, centrada en las áreas y empresas consideradas estratégicas en nuestro país. Entre los cambios más relevantes, encontramos que el sector público tendrá exclusividad en la planeación y control del sistema eléctrico nacional, los servicios de transmisión y distribución eléctrica; así como, la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos. La reforma reafirma la propiedad inalienable del Estado mexicano sobre los recursos estratégicos y limita la participación privada a condiciones muy específicas. Finalmente, la reforma redefine los monopolios estatales al integrar funciones exclusivas del Estado, como la generación de energía nuclear y la provisión de servicios de internet estatal, con la intención de fortalecer la seguridad y soberanía nacionales. En este particular caso, es de gran importancia el mandato constitucional que obliga a realizar las adecuaciones necesarias en la legislación secundaria; pues derogará gran parte de la normativa aún vigente, derivada de la Reforma Energética llevada a cabo en 2013. La reforma pretende responder al contexto global de crisis energética, priorizando el control estatal como herramienta para garantizar accesibilidad, autosuficiencia y soberanía energética; sin embargo, genera serias dudas sobre sus implicaciones económicas y la relación que tendrá la Administración Pública con el sector privado y la inversión tanto nacional como internacional.

Introducción

La reforma constitucional en materia de áreas y empresas estratégicas, que modifica los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos responde a la idea de que las naciones deben salvaguardar su soberanía energética, en un momento en que los mercados energéticos han visto incrementados los costos para el consumidor final. Este cambio se da en el marco de una política global que prioriza la seguridad energética frente a la volatilidad de los mercados internacionales y busca revertir los efectos de la reforma energética impulsada por el Presidente Peña.

La iniciativa responde a la necesidad de fortalecer el control estatal en sectores estratégicos como el de energía eléctrica y de hidrocarburos, con la intensión de garantizar la autosuficiencia energética nacional y el acceso equitativo y a bajo costo para la población.

Este análisis busca identificar los alcances y limitaciones de la reforma, evaluando los cambios normativos, su impacto en el sistema jurídico mexicano, con el objetivo de comprender sus implicaciones para la política pública en materia energética.

2.Antecedentes

La reforma en comento responde a los objetivos planteados por (en aquel entonces) el titular del Ejecutivo Federal de llevar a cabo cambios significativos al modelo energético introducido en la llamada Reforma Energética de 2013 que abrió la participación en sectores estratégicos a la inversión privada. Los argumentos aportados por la Presidencia de la República han sido resumidos de la siguiente manera:

• “La reforma energética de 2013 tuvo como propósito impulsar el desarrollo económico, afectando al Sistema Eléctrico Nacional (SEN), a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y a las familias mexicanas, pues favoreció sólo a un reducido grupo de empresas del sector privado, otorgándoles beneficios ilimitados en detrimento de la empresa pública y del Estado.
• El modelo actual del sector eléctrico pone en riesgo el suministro de electricidad al no cumplir cabalmente con los criterios de confiabilidad, seguridad, continuidad y calidad en el SEN. Esto, debido a que se dio apertura a la participación de las empresas privadas en las actividades de generación, suministro calificado (grandes industrias), suministro básico (doméstico) y a la creación de un Mercado Eléctrico Mayorista de manera desordenada.
• Antes del 2013 la participación de la CFE en la generación de electricidad era de 63% y de los privados de 37%. Con la reforma de 2013 se impulsó la participación de las empresas privadas en la generación de electricidad y se limitó a la CFE, a tal grado que para 2021 el porcentaje de participación fue de 38% para la CFE y 62% para los particulares, es decir, casi se invirtió el porcentaje de participación en menos de 10 años.
• Con la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal se permitirá la participación de las empresas privadas en las actividades de la industria eléctrica distintas a la de transmisión y distribución, y en ningún caso tendrá prevalencia sobre la empresa pública del Estado.
• La reforma energética de 2013 estableció un nuevo régimen para la CFE, convirtiéndola en una Empresa Productiva del Estado y a su vez, dividiéndose en Empresas Subsidiarias por actividades específicas, como CFE generación, CFE comercialización, CFE calificados (usuarios industriales) y CFE Suministro Básico (usuarios domésticos), lo que provocó pérdidas económicas debido al entorpecimiento de sus actividades al no poder realizarlas de manera integral.
• Con esta fragmentación la CFE está en una situación de desventaja frente a sus competidores, toda vez que se le impide vender y adquirir electricidad directamente entre sus subsidiarias.
• La propuesta de reforma modifica la naturaleza jurídica de las Empresas Productivas del Estado por Empresas Públicas del Estado, lo cual beneficiará a la CFE al eliminar las desventajas frente a las empresas privadas.
• La planeación y el control del sistema eléctrico nacional es una de las áreas estratégicas consideraras (sic) en la CPEUM, por lo que la presente reforma eléctrica del Ejecutivo Federal tiene un objetivo social en donde la prioridad es garantizar el acceso y abasto de la electricidad a las familias mexicanas con tarifas justas y sociales.
• El servicio de internet se ha convertido en una herramienta indispensable para el desarrollo humano, la CPEUM establece en su tercer párrafo del artículo 6º que el Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet.
• En congruencia con la Constitución, el Ejecutivo Federal ha refrendado su compromiso de garantizar los derechos de las y los mexicanos, por esto es que el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 establece un apartado denominado “Cobertura de Internet para todo el país” en donde se especifica que, mediante la instalación de Internet inalámbrico en todo el país, se ofrecerá a toda la población conexión en carreteras, plazas públicas, centros de salud, hospitales, escuelas y espacios comunitarios. Será fundamental para combatir la marginación y la pobreza y para la integración de las zonas deprimidas a las actividades productivas.
• Para el cumplimiento de proveer internet inalámbrico en todo el país, el 2 de agosto de 2019, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el ACUERDO POR EL QUE SE CREA CFE TELECOMUNICACIONES E INTENET PARA TODOS”, plasmando como objetivo prestar y proveer servicios de telecomunicaciones sin fines de lucro para garantizar el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, incluido el de banda ancha e internet.
• Actualmente, el mercado mexicano de telecomunicaciones es dominado por concesionarios del espectro radioeléctrico que sólo buscan lucrar, por lo que han dejado de lado a un sector de la población que les resulta poco atractivo para sus negocios: habitantes de lugares remotos, de difícil acceso y alto índice de marginación.
• Así lo revela la Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información en los Hogares (ENDUTIH) 2022, dando a conocer los siguientes datos: En 2022 habían 93.1 millones de personas usuarias de internet, lo que representó 78.6% de la población de 6 años o más; en 2022, en el ámbito urbano, 83.8% de la población de 6 años o más utilizó internet, mientras que, en el ámbito rural 62.3% de la población usó esta herramienta; y las entidades federativas que registraron los menores porcentajes de población usuaria de internet fueron: Chiapas (56.7%), Oaxaca (62.5%) y Guerrero (67.5%).” (Cámara de Diputados, 2024, p. 11)

3.Proceso Legislativo

3.1Iniciativa y Desarrollo

La iniciativa de reforma tuvo su origen en el Ejecutivo Federal, cuyo titular remitió el documento al Senado de la República. El trámite legislativo ha sido el siguiente:

07 de febrero de 2023	Recepción, en Comisión de Puntos Constitucionales, de iniciativa de reforma en un sentido similar, presentada por el Partido Verde Ecologista de México.
31 de mayo de 2023	Recepción, en Comisión de Puntos Constitucionales, de iniciativa de reforma en un sentido similar, presentada por el Partido Acción Nacional.
31 de mayo de 2023	Recepción, en Comisión de Puntos Constitucionales, de iniciativa de reforma en un sentido similar , presentada por el Partido Acción Nacional.
06 de junio de 2023	Recepción, en Comisión de Puntos Constitucionales, de iniciativa de reforma en un sentido similar, presentada por el Partido Acción Nacional.
23 de noviembre de 2023	Recepción, en Comisión de Puntos Constitucionales, de iniciativa de reforma en un sentido similar, presentada por el Partido Acción Nacional.
05 de febrero de 2024	Presentación de iniciativa del Ejecutivo Federal ante la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados.
08 de febrero de 2024	Turno del dictamen de la Iniciativa a la Comisión de Puntos Constitucionales.
20 de febrero de 2024	Aprobación del Acuerdo para el inicio de los Diálogos Nacionales para la presentación, análisis y debate de las Reformas Constitucionales.
14 de marzo de 2024	Acuerdo para el procesamiento de las reformas en la Comisión de Puntos Constitucionales. Publicado el 26 de marzo de 2024 en la Gaceta.
18 de abril de 2024	Cierre del plazo de Diálogos Nacionales para la presentación, análisis y debate de las Reformas Constitucionales.
25 de julio de 2024	Acuerdo para la discusión y votación de las iniciativas de modificación constitucional.
14 de agosto de 2024	Reunión de la Comisión de Puntos Constitucionales, donde se votó favorablemente el dictamen, en lo general y lo particular.
09 de octubre de 2024	Publicación en la Gaceta Parlamentaria de la Reforma Constitucional.

3.2Debate y Votación

La reforma no fue votada en contra por los grupos parlamentarios de la oposición; donde PAN, PRI y MC votaron mayoritariamente en contra, pero la mayoría calificada del partido en el poder y sus aliados aprobaron la reforma, quedando la votación en la Cámara de Diputados como sigue:

VOTOS	MRN	PAN	PVEM	PT	PRI	MC	IND	TOTAL
A favor	247	0	57	47	1	0	1	353
En contra	0	64	0	0	32	26	0	122
Abstención	0	0	0	0	0	0	0	0
Quorum1	0	0	0	0	0	0	0	0
Ausente	5	7	5	2	4	1	0	24
TOTAL	252	71	62	49	37	27	1	499

En la Cámara Alta, la tendencia fue similar, dado que la oposición es minoría en ambas cámaras; por ello, la votación arrojó las siguientes cifras:

VOTOS	MRN	PAN	PVEM	PT	PRI	MC	IND	TOTAL
A favor	65	1	14	6	0	0	0	86
En contra	0	19	0	0	15	4	1	39
Abstención	0	0	0	0	0	1	0	1
TOTAL	65	20	14	6	15	5	1	126

3.3Fecha de publicación y entrada en vigor

El Decreto por el que se reforman el párrafo quinto del artículo 25, los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 y el párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de áreas y empresas estratégica se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 31 de octubre de 2024, entrando en vigor al día siguiente de su publicación; es decir, el 1 de noviembre de 2024.

Es de destacar que el Congreso de la Unión cuenta con un plazo de 180 días naturales a partir de la entrada en vigor del Decreto para realizar las adecuaciones necesarias a las leyes secundarias correspondientes y el decreto DEROGA los artículos transitorios del Decreto por el que se publicó la llamada Reforma Energética, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, en todo lo que se opongan a esta nueva reforma.

4.Análisis Jurídico de la Reforma

4.1Principales Modificaciones

Resulta

interesante contar con un modelo que dé cuenta de los cambios introducidos en el ordenamiento. Sirva el siguiente cuadro para hacernos una idea general:

NORMA	TIPOLOGÍA	MATERIA
Art. 25	Reforma	Modifica el foco la rectoría económica de las áreas estratégicas que han pasado de las empresas productivas del estado a las empresas públicas del estado.
Art. 27	Reforma	Elimina la posibilidad de celebrar contratos con particulares para el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, reforzando también la prevalencia de las empresas públicas del Estado en el resto de las actividades de la industria eléctrica.
Art. 28	Reforma	Excluye el servicio de internet que provea el estado, de las funciones consideradas como monopolio. Además, agrega la preservación de la seguridad y autosuficiencia energética de la nación como objetivo de las empresas públicas del estado, que deberán evitar el lucro, para proveer el servicio de energía eléctrica al menor precio posible.

Artículo 25. […]

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas públicas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas públicas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.

[…]

Artículo 27. […]

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos y litio no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional en los términos del artículo 28 de esta Constitución, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones. Las leyes determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica, que en ningún caso tendrán prevalencia sobre la empresa pública del Estado, cuya esencia es cumplir con su responsabilidad social y garantizar la continuidad y accesibilidad del servicio público de electricidad.

Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas públicas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas públicas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.

[…]

Artículo 28. […]

No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos, litio y generación de energía nuclear; el servicio de Internet que provea el Estado; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, cuyos objetivos serán preservar la seguridad y autosuficiencia energética de la Nación y proveer al pueblo de la electricidad al menor precio posible, evitando el lucro, para garantizar la seguridad nacional y soberanía a través de la empresa pública del Estado que se establezca; así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que realicen las empresas públicas del Estado y las que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles, tanto para transporte de pasajeros como de carga, son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar asignaciones, concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

[…]

4.2Impacto en el Ordenamiento Jurídico

La reforma constitucional que estamos analizando refuerza la primacía del estado en los sectores considerados como estratégicos, derogando disposiciones que favorecían la liberalización económica del sector. Es importante recordar que el modelo de políticas públicas traslada la rectoría de estos sectores de las empresas productivas del estado a las empresas públicas del estado. Cambio que podría parecer de nomenclatura; pero, brinda perspectiva sobre la visión de que las empresas estatales no deben ser productivas; sino, públicas, lo cual es un cambio de paradigma importante.

4.3Interpretación Legal

Los cambios introducidos por la reforma consolidad un modelo estatista en áreas estratégicas, respondiendo a una visión de soberanía y autosuficiencia energética que el país parecía haber superado. Las reformas introducidas apuntan a tener implicaciones para la competitividad en sectores relevantes de la economía e introduce monopolios estatales en sectores altamente competidos, con lo que deberemos estar a la espera de lo que suceda con los actores privados que se verán afectados, desde el sector energético al de las telecomunicaciones.

5.Conclusiones

La reforma que reconfigura lo que consideramos como áreas y empresas estratégicas fortalece el papel del estado que se asume a si mismo como motor económico del país, respondiendo a una visión de soberanía y autosuficiencia energética y en materia de telecomunicaciones. Aunque garantiza mayor control estatal, plantea retos para su implementación, eficiencia operativa y balance entre el interés público y el privado. En este análisis subrayamos la importancia del cambio de paradigma que introduce el servicio de internet como área estratégica y lo que supone la eliminación de la expresión empresa productiva en favor del más amplio y menos comprometido con la eficiencia de empresa pública. Veremos si es la legislación secundaria la que permite que en su desarrollo se garanticen a las diferentes fuerzas que convergen en los sectores estratégicos y que permitan a nuestro país mantenerse estable en los mercados internacionales y como un sitio confiable y susceptible de recibir mayor inversión extranjera.

6.Recursos en Tirant online México

6.1Normas

Artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

6.2Jurisprudencia

Segunda Sala – Suprema Corte de Justicia de la Nación. (2017). Áreas estratégicas. Su concepto. Registro [2013961]. Resolución del 25 de enero de 2017. Semanario Judicial de la Federación. Décima Época.

Segundo Tribunal Colegiado en materia penal del Primer circuito. (2005). Competencia federal. Se surte cuando la ofendida es una empresa de participación estatal mayoritaria. Registro [176584]. Resolución del 06 de octubre de 2005. Semanario Judicial de la Federación. Novena Época.

Primera Sala – Suprema Corte de Justicia de la Nación. (2007). Fines extrafiscales. Las facultades del estado en materia de rectoría económica y desarrollo nacional constituyen uno de sus fundamentos. Registro [173020]. Resolución del 28 de febrero de 2007. Semanario Judicial de la Federación. Novena Época.

6.3Formularios

Autorización como Tercero del Sector Hidrocarburos | TMX2.446.995

Convocatoria a licitación | TMX1.120.647

Licencia Ambiental Única del Sector Hidrocarburos | TMX2.446.971

6.4Bibliografía

Cámara de Diputados. (2024). De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo quinto del artículo 25, los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 y el párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de áreas y empresas estratégicas. Gaceta Parlamentaria, número 6633-III. 09 de octubre de 2024.

Juárez Mendoza, C., & Rabasa Salinas, A. (2023). Manual sobre adjudicación de derechos fundamentales y medio ambiente. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788411974998

Marmolejo Cervantes, M. Á. (2018). La no Arbitrabilidad de la Rescisión Administrativa en los Nuevos Contratos de Hidrocarburos. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788491198598

Martínez Rivas, J. M., Oñate Yáñez, S., & Ruiz Cabañas Rivero, J. (2017). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada 3 Volúmenes. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788491436225

Morales Rubio, J. (2020). El Petróleo en el imaginario social mexicano: nación, patrimonio y soberanía. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788418329098

Olivera, B., Anglés Hernández, M., Seguin, N., Sandoval, A., Huglo, C., León Grossman, A., Fuente López, A. de la, & Carmona Lara, M. del C. (2016). Fracking: ¿Qué es y cómo evitar que acabe con México? Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788416556625