R. Leopoldo Cruz Balbuena, Ph.D.
La reforma constitucional en materia de protección a la salud modifica un par de artículos de nuestra carta magna. Adicionando un párrafo al artículo cuarto, que establece la prohibición a nivel constitucional de las actividades relacionadas con cigarros electrónicos, vapeadores y la producción, distribución y enajenación de drogas sintéticas como el fentanilo. En el artículo quinto se adiciona un párrafo que prohíbe las profesiones, industria o trabajos relacionados con las actividades que se han prohibido en el artículo cuarto. La reforma se inserta en un contexto que requiere el fortalecimiento del marco normativo del sistema de salud pública y combate a la crisis provocada por la proliferación de drogas sintéticas en nuestro país. La publicación de la reforma constitucional establece plazos de armonización normativa en todos los niveles de gobierno.
Palabras clave: Drogas sintéticas | Fentanilo | Vapeadores
Introducción
Debemos entender el contexto en que se inserta esta reforma constitucional. El incremento en el consumo de sustancias sintéticas como el fentanilo y el uso de dispositivos electrónicos para el consumo de tabaco obligan a los gobiernos de todo el planeta a adoptar medidas urgentes que garanticen que no se repitan crisis anteriores provocadas por el consumo de sustancias tóxicas. La reforma de los artículos cuarto y quinto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos incorpora la prohibición al más alto nivel normativo, con la intensión de provocar un impacto directo contra la producción, distribución y consumo de estos productos.
El aumento en el uso de cigarrillos electrónicos y vapeadores, aunado al tráfico y consumo de drogas sintéticas ha puesto en evidencia los vacíos normativos que sufre nuestro ordenamiento jurídico. La reforma pretende detener la proliferación de las actividades descritas mediante un marco jurídico uniforme y sólido, de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional.
En las próximas líneas identificaré las implicaciones legales, sociales y económicas de la reforma, evaluando su impacto en el marco normativo vigente, clarificando cómo ha cambiado nuestra carta magna con esta que constituye la cuarto reforma que sufre el artículo cuarto constitucional en los primeros cien días de gobierno de la actual Presidente de la República.
2.Antecedentes
La Reforma en Materia de Protección a la Salud responde a la dispersión normativa de la materia, que regulaba la producción, distribución y consumo de sustancias tóxicas, cigarros electrónicos y vapeadores en leyes secundarias como la Ley General de Salud o la Ley General para el Control del Tabaco. La reforma surge de la iniciativa presentada por el Presidente de la República en febrero de 2024, motivada en los argumentos que ha resumido el legislador de la siguiente manera:
“– El Centro de Investigación en Salud Poblacional del Instituto Nacional de Salud Pública detalla que el consumo de tabaco durante la adolescencia conlleva un riesgo significativo para la salud, ya que está vinculado a una mayor probabilidad de desarrollar una adicción más intensa a la nicotina en la edad adulta.
– Asimismo, considera que el tabaquismo es la principal causa evitable de enfermedades crónicas, como cardiopatía isquémica, enfermedad vascular cerebral, infecciones respiratorias y enfermedad pulmonar obstructiva crónica. Estas condiciones representan cuatro de las principales causas de mortalidad a nivel global, y el consumo de tabaco está asociado con aproximadamente ocho millones de defunciones anuales.
De acuerdo con el Departamento de Epidemiología, Escuela de Salud Pública de la Universidad de Michigan. Michigan, Estados Unidos, 1.1 mil millones de personas mayores de 15 años y 50 millones de adolescentes, entre 13 y 15 años son fumadoras a nivel mundial.
– En 2022, a nivel nacional, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT), 4.6% de la población adolescente y 19.5% de la población adulta de México reportaron consumir tabaco, lo que representa a cerca de un millón de adolescentes y 16.6 millones de adultos fumadores.
De la ENSANUT, también se desprende que, en los adultos, la prevalencia de personas que fumaban disminuyó conforme aumentó la edad, empezando en 24.5% en las personas de 20 a 39 años, y disminuyendo hasta 10.6% en aquellas con 60 años o más.
En canto a la prevalencia de uso de cigarro electrónico en población adolescente mexicana fue de 2.6% y en los adultos de 1.5%.
Este mayor uso entre adolescentes puede deberse a que, aunque los vapeadores y cigarrillos electrónicos se promocionan como para adultos, estudios internacionales han encontrado que características como el sabor los hacen muy atractivos para adolescentes.
A pesar de que los dispositivos de vapeo podrían presentar una opción potencialmente menos dañina para las personas fumadoras, existe la amenaza de que las y los jóvenes, quienes de otro modo no habrían contemplado fumar, puedan sentirse atraídos por el vapeo. Esto genera la posibilidad de desarrollar adicción a la nicotina, así como con un número creciente de patologías físicas y mentales y con posibles efectos adversos a largo plazo en la salud.
– De acuerdo con cifras de la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco (ENCODAT 2016-2017), en México más de 938 mil adolescentes admitieron haber probado alguna vez el cigarrillo electrónico, de los cuales 160 mil lo utilizan de manera habitual.
– En 2005 México ratificó el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organización Mundial de la Salud (OMS), en el cual los Estados parte se comprometen a realizar medias multisectoriales integrales y respuestas coordinadas para proteger a todas las personas de la exposición al humo de tabaco, lo que incluye adoptar y aplicar medias legislativas, ejecutivas, administrativas y/u otras medias eficaces en la elaboración de políticas apropiadas para prevenir y reducir el consumo de tabaco, la adicción a la nicotina y la exposición al humo de tabaco.
– El 30 de mayo de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Ley General para el Control del Tabaco, con el objetivo de proteger la salud de la población de los efectos nocivos del tabaco.
– El 19 de febrero de 2020 el presidente Andrés Manuel López Obrador emitió un Decreto por el que se modifica la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, mediate el cual se prohíbe la importación y exportación de cigarrillos electrónicos y dispositivos personales de vaporización eléctricos similares, incluidos aquellos novedosos y emergentes que utilicen tabaco calentado, como los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), Sistemas Similares Sin Nicotina (SSSN), y Sistemas Alternativos de Consumo de Nicotina (SACN), cigarrillos electrónicos y dispositivos vaporizadores con usos similares.
– El 31 de mayo de 2020 la Organización Mundial de la Salud otorgó un reconocimiento al Gobierno de México por prohibir la importación de vapeadores, recibiendo reconocimiento las Secretarías de Economía, Salud y Hacienda y Crédito Público por su contribución excepcional al control del abuso de tabaco.
– El 31 de mayo de 2022 el presidente emitió un nuevo Decreto mediante el cual se mediante el cual se prohíbe la importación y exportación de cigarrillos electrónicos y dispositivos personales de vaporización eléctricos similares, incluidos aquellos novedosos y emergentes que utilicen tabaco calentado, como los SEAN, SSSN, SACN y similares, y las soluciones y mezclas en dichos sistemas.
– En esa misma fecha, la OMS galardonó con un premio al presidente Andrés Manuel López Obrador por los esfuerzos de su gobierno para restringir el consumo de tabaco en México.
– De acuerdo con datos de la Dirección General de Información en Salud, de 2010 a 2019, se registraron 28 mil 122 fallecimientos por trastornos mentales y del comportamiento debido al uso de sustancias, de los cuales 26 mil 705 fueron defunciones por consumo de alcohol y mil 192 por consumo de drogas ilícitas.
– La Secretaría de la Defensa Nacional ha precisado que las drogas sintéticas son sustancias químicas fabricadas en laboratorios que provocan algún tipo de efecto sobre el sistema nervioso central, además de alteraciones orgánicas varias, que originalmente fueron fabricadas con finalidades terapéuticas, se clasifican en: sedantes como el fentanilo; estimulantes como la anfetamina y metanfetamina; así como alucinógenas como el L.S.D.
– Los principales precursores químicos provienen de Asia y llegan al territorio nacional por vía marítima y son: Acido fenilacético, 1-fenil-2-propanona, acetona, ácido clorhídrico, metilamina, tolueno, efedrina y sosa cáustica.
– Aunque todas las drogas ocasionan diversos daños a la salud, las drogas sintéticas incrementan de manera vertiginosa los efectos negativos, acrecentando también el riesgo de muerte.
– Además de los daños a la salud, las drogas sintéticas dañan las actividades agrícolas, ganaderas y pesqueras, pues su proceso de producción contamina el aire, el suelo, los mantos freáticos, los ríos, los lagos y demás fuentes fluviales.
– De acuerdo con el Informe Mundial sobre las Drogas 2022, publicado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito se estimó que en 2020 existieron 284 millones de consumidores de drogas en todo el mundo, lo que representa un incremento de 26% con respecto a la década pasada, por lo que resulta urgente tomar medidas al respecto.
– Durante administraciones anteriores se llevó a cabo la llamada «guerra contra las drogas»; sin embargo, nunca se tomó acción sobre los precursores, sino únicamente se declaró la guerra a los grupos criminales, lo que ocasionó un incremento en violencia sin precedentes y no redujo el consumo.
– La Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) identificó una modificación en el comportamiento de las drogas tradicionales y sintéticas, ya que desde 2009 se multiplicaron los laboratorios para la fabricación de drogas sintéticas, lo que coincide con el descenso del cultivo de mariguana en 2012 derivada de la legalización de su consumo en Estados Unidos.
– El Informe Anual 2021 de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), señala que en América del Norte se incrementó el consumo y tráfico de fentanilo, cocaína y metanfetamina, lo que repercutió en la letalidad de las sobredosis de drogas debido, entre otras causas, al uso de fentanilo en drogas ilícitas.
– Es importante señalar que únicamente se restringen las profesiones y trabajos para la producción, distribución y enajenación de cigarrillos electrónicos, vapeadores y sustancias tóxicas, precursores químicos y drogas sintéticas no autorizadas legalmente, por lo que no afecta cualquier otra profesión lícita, ni a la industria farmacéutica.
– Las reformas propuestas son fundamentales para cumplir con los compromisos adquiridos por el Estado mexicano en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT) y para garantizar el derecho a la salud de toda la población, el interés superior de la niñez y la seguridad por encima de cualquier consideración formalista, egoísta y utilitaria.” (Cámara de Diputados, 2025, p. 9-13)
3.Proceso Legislativo
La reforma fue presentada por el Presidente de la República el 05 de febrero de 2024 ante la Mesa Directiva de la LXV Legislatura de la Cámara de Diputados, a continuación, detallamos el proceso que siguió durante casi un año, hasta su publicación el pasado 17 de enero de 2025.
3.1Iniciativa y Desarrollo
La iniciativa de reforma fue presentada por el Presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador y desde su llegada a la Cámara de Diputados, el trámite legislativo que ha seguido ha sido el siguiente:
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08 de febrero de 2024 |
Turno de la Iniciativa del Presidente de la República para dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados. |
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20 de febrero de 2024 |
Aprobación del Acuerdo por el que se proponen los formatos de los diálogos nacionales para la presentación, análisis y debate de las reformas constitucionales y otras que se discutirán en el Congreso Federal en el último periodo de la presente legislatura, en la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados. |
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21 de febrero de 2024 al 18 de abril de 2024 |
Celebración de los Foros de Diálogo Nacional, estructurados en tres modalidades:
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14 de marzo de 2024 |
Aprobación del Acuerdo para la discusión interna de las iniciativas de reforma constitucional, en la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados. |
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25 de julio de 2024 |
Aprobación del Acuerdo sobre los trabajos para la discusión y votación de los proyectos de dictamen sobre las iniciativas de modificación constitucional presentadas el 05 de febrero de 2024 por el Ejecutivo Federal, y las demás relacionadas o conexas, en la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados. |
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13 de agosto de 2024 |
Aprobación de la Iniciativa con Proyecto de Decreto que propone la adición de un nuevo párrafo quinto al artículo 4º y de un nuevo párrafo segundo al artículo 5º, recorriéndose sus párrafos subsecuentes, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Protección a la Salud, en la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados. |
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03 de diciembre de 2024 |
Aprobación del Proyecto de Decreto por el que se propone la modificación del artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia Protección a la Salud, en el Pleno de la Cámara de Diputados, turnado al Senado de la República. |
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06 de diciembre de 2024 |
Aprobación de la minuta analizada por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Salud y de Estudios Legislativos del Senado de la República, turnada a la Mesa Directiva. |
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11 de diciembre de 2024 |
Aprobación de la minuta por el Pleno del Senado y turnada a los Congresos Locales para su aprobación. |
3.2Debate y Votación
La Reforma fue aprobada por una gran mayoría de los grupos parlamentarios, con excepción de Movimiento Ciudadano, quienes votaron mayoritariamente en contra y tres diputados se abstuvieron, quedando la votación en la Cámara de Diputados como sigue:
|
VOTOS |
MRN |
PAN |
PVEM |
PT |
PRI |
MC |
IND |
TOTAL |
|
A favor |
220 |
57 |
54 |
45 |
33 |
0 |
1 |
410 |
|
En contra |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
24 |
0 |
24 |
|
Abstención |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Quorum1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Ausente |
33 |
14 |
8 |
4 |
4 |
3 |
0 |
66 |
|
TOTAL |
253 |
71 |
62 |
49 |
37 |
27 |
1 |
500 |
En la Cámara Alta, la votación fue similar a la registrada en la Cámara de Diputados, donde sólo el grupo parlamentario de Movimiento Ciudadano votó en contra con sus cinco senadores; por ello, la votación en el Senado de la República arrojó las siguientes cifras:
|
VOTOS |
MRN |
PAN |
PVEM |
PT |
PRI |
MC |
IND |
TOTAL |
|
A favor |
63 |
18 |
13 |
3 |
12 |
0 |
1 |
110 |
|
En contra |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
5 |
0 |
5 |
|
Abstención |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
2 |
|
TOTAL |
63 |
18 |
14 |
3 |
12 |
5 |
2 |
117 |
3.3Fecha de publicación y entrada en vigor
El Decreto por el que se adiciona un párrafo quinto al artículo 4º y un párrafo segundo al artículo 5º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Protección a la Salud se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 17 de enero de 2025, entrando en vigor al día siguiente de su publicación.
4.Análisis Jurídico de la Reforma
La reforma constitucional en materia de Protección a la Salud busca atacar dos problemas muy relevantes. Por un lado, limitar el uso creciente de dispositivos electrónicos como vapeadores y, por otro lado, la proliferación de sustancias tan dañinas como el fentanilo. La modificación de los artículos cuarto y quinto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos posibilita la aplicación de medidas restrictivas a nivel nacional, estableciendo una base sólida para la armonización de la legislación secundaria, en todos los niveles de gobierno. Esta reforma constituye un hito en el fortalecimiento de políticas públicas en materia de salud y la regulación de actividades relacionadas con la producción, distribución y consumo de sustancias peligrosas.
4.1Principales Modificaciones
La reforma en materia de Salud Pública se circunscribe a la adición de texto a dos artículos constitucionales, como sigue:
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NORMA |
TIPOLOGÍA |
MATERIA |
|
Art. 4 |
Adiciona |
Prohíbe y regula las actividades relacionadas con cigarrillos electrónicos, vapeadores y sustancias tóxicas como el fentanilo. |
|
Art. 5 |
Adiciona |
Prohíbe el desarrollo en profesiones, industrias y actividades relacionadas con la producción, distribución y uso de dispositivos electrónicos como vapeadores y sustancias tóxicas como el fentanilo. |
Artículo 4. Igualdad sustantiva y Derechos Sociales Fundamentales
[…]
Para garantizar el derecho de protección a la salud de las personas, la ley sancionará toda actividad relacionada con cigarrillos electrónicos, vapeadores y demás sistemas o dispositivos análogos que señale la ley; así como la producción, distribución y enajenación de sustancias tóxicas, precursores químicos, el uso ilícito del fentanilo y demás drogas sintéticas no autorizadas.
[…]
Artículo 5. Libertad de Trabajo
[…]
Queda prohibida la profesión, industria, comercio interior o exterior, trabajo o cualquiera otra de las actividades que refiere el párrafo quinto del artículo 4o. anterior.
[…]
4.2Impacto en el Ordenamiento Jurídico
La reforma tiene un impacto significativo en el ordenamiento jurídico mexicano. Elevar cualquier prohibición a rango constitucional obliga a la adecuación y estandarización de las normativas federales y estatales, con lo que deberán modificarse, al menos, la Ley General de Salud y las correspondientes leyes estatales de salud, el Código Penal Federal; así como la normativa en materia de Comercio Exterior y Regulación Sanitaria.
El hecho de incluir el ejercicio de profesiones y oficios relacionados con los dispositivos electrónicos y sustancias prohibidas introduce la posibilidad de limitar actividades relacionadas, con lo que el legislador deberá ser muy cuidadoso de no afectar negativamente el mercado laboral ni los derechos humanos de las personas que se dedican a industrias relacionadas, a las que se les podría coartar su libertad de trabajo e industria.
4.3Interpretación Legal
Debemos considerar que la introducción de prohibiciones constitucionales tan específicas amplía las obligaciones del Estado de garantizar el acceso a la salud por medio de servicios médicos y disposiciones preventivas que aseguren el correcto cumplimiento de la norma. Considero que la introducción de prohibiciones como las que introduce la Reforma en materia de Protección a la Salud da un mensaje claro, denunciando los problemas de consumo de sustancias tóxicas como el fentanilo y el uso de dispositivos electrónicos como los vapeadores, como problemas prioritarios para el Ejecutivo. Pese a lo anterior, debemos considerar que la Constitución debe redactarse bajo los más altos estándares de técnica legislativa y los supuestos específicos constituyen un error en ese sentido.
La reforma, que sin duda se ha redactado con la mejor de las intenciones podría traer aparejados problemas de ejecución, pues el uso de dispositivos electrónicos como vapeadores está ampliamente extendido entre grupos heterogéneos, los cuales difícilmente serán disuadidos de evitar su uso por una prohibición constitucional. Por otro lado, las modificaciones introducidas al artículo quinto podrían acarrear una avalancha de recursos, al afectar la libertad de trabajo e industria de personas que verán afectados sus intereses.
5.Conclusiones
La Reforma Constitucional en materia de Protección a la Salud representa una importante declaración de intenciones del gobierno mexicano que hasta hace poco negaba que en nuestro país se produjera, distribuyera o comercializara fentanilo para colocarlo como uno de los enemigos prioritarios del derecho a la salud, a nivel constitucional. Habrá que estar atentos a la legislación secundaria que en la materia publiquen los congresos locales y el propio Congreso de la Unión. Recordemos que todo mandato constitucional reviste de gran fuerza normativa declarativa, pero es la legislación secundaria la que asume el reto de llevar a buen puerto lo que el reformador constitucional ha querido producir.
En tanto se emite la legislación correspondiente, es de llamar la atención la cantidad de modificaciones que ha sufrido el artículo cuarto constitucional en esta legislatura, aunque todas las modificaciones que hemos analizado provienen de la Presidencia de la República del mandato anterior, así que veremos cuáles son las perspectivas con las que la actual administración afronta los retos de salud en nuestro país.
6.Recursos en Tirant online México
6.1Normas
Artículos 4 y 5 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
6.2Jurisprudencia
Tribunales Colegiados de Circuito. (2024). SISTEMAS ALTERNATIVOS DE CONSUMO DE NICOTINA. LA PROHIBICIÓN ABSOLUTA DE CIRCULARLOS Y COMERCIALIZARLOS, VIOLA EL DERECHO A LA LIBERTAD DE COMERCIO. Registro [2029345]. Resolución del 23 de agosto de 2024. Semanario Judicial de la Federación. Undécima Época.
Tribunales Colegiados de Circuito. (2023). TEST DE PROPORCIONALIDAD. LA GRADA DE NECESIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA ADOPTADA IMPLICA UN ANÁLISIS TANTO DE ASPECTOS PROCESALES COMO SUSTANTIVOS, LOS CUALES DEBEN SER DIFERENCIADOS POR EL JUZGADOR FEDERAL AL MOMENTO DE EMITIR SU DECISIÓN. Registro [2027675]. Resolución del 17 de noviembre de 2023. Semanario Judicial de la Federación. Undécima Época.
Primera Sala – Suprema Corte de Justicia de la Nación. (2023). PROHIBICIONES ABSOLUTAS CONTENIDAS EN LA LEY GENERAL DE SALUD SOBRE DISTINTAS ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA CANNABIS O MARIGUANA. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. Registro [2026074]. Resolución del 03 de marzo de 2023. Semanario Judicial de la Federación. Undécima Época.
Primera Sala – Suprema Corte de Justicia de la Nación. (2023). PROHIBICIÓN ABSOLUTA DE COMERCIALIZACIÓN DE LA CANNABIS CLASIFICADA COMO ESTUPEFACIENTE. LOS ARTÍCULOS 234, 235 Y 235 BIS DE LA LEY GENERAL DE SALUD QUE LA ESTABLECEN, VIOLAN LOS DERECHOS HUMANOS A LA LIBERTAD DE COMERCIO Y AL TRABAJO. Registro [2026073]. Resolución del 03 de marzo de 2023. Semanario Judicial de la Federación. Undécima Época.
6.3Formularios
Amparo indirecto contra leyes | TMX2.521.681
Escrito Inicial de Demanda de Amparo Indirecto Colectivo | TMX2.632.943
Escrito inicial de demanda de Amparo Indirecto | TMX1.630.366
6.4Bibliografía
Cámara de Diputados. (2025). Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales, a la Iniciativa con Proyecto de Decreto que propone la adición de un nuevo párrafo quinto al artículo 4º y de un nuevo párrafo segundo al artículo 5º, recorriéndose sus párrafos subsecuentes, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Protección a la Salud. Gaceta Parlamentaria, número 6672-IV. 03 de diciembre de 2024.
Carbonell Sánchez, M. (2023). La Constitución Interpretada. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con jurisprudencia. 3a Edición. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788411699587
Carranza, G. & Zalazar, C. (2021). Nuevas perspectivas de vulnerabilidad en el derecho a la salud. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788413787886
Martínez Rivas, J., et al. (2017). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada. 3 Volúmenes. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788491436225
Pastor Ruiz, F. & Ortega Burgos, E. (2021). Mercados regulados. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788413971674
1 Asistencia, sin voto.
