Autor: R. Leopoldo Cruz Balbuena, Ph.D.

La reciente reforma al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos aborda la regulación de las vías y transporte ferroviario. El decreto publicado el pasado 30 de octubre en el Diario Oficial de la Federación reforma el cuarto párrafo, adiciona un quinto párrafo y recorre el resto del texto normativo del artículo, estableciendo al Estado mexicano como rector del servicio ferroviario. Lo anterior incluye el derecho de utilizar las vías ferroviarias para el transporte de pasajeros, permitiendo el otorgamiento de asignaciones a empresas públicas y concesiones a particulares. La reforma enfatiza la responsabilidad del Estado de garantizar la seguridad y soberanía del sistema ferroviario, como área estratégica, priorizando el desarrollo del transporte de pasajeros sobre el de carga. Con la reforma se pretende que el sector ferroviario permita mejorar la movilidad y fomentar el desarrollo nacional. De este modo, se pretende fortalecer el transporte ferroviario de pasajeros tras décadas de haber sido primado el transporte de mercancías por este sector.

Introducción

La reforma al artículo 28 constitucional responde al contexto actual de México, donde el transporte ferroviario ha sido predominante utilizado para la transportación de mercancías, mientras que el transporte de pasajeros ha jugado tradicionalmente un papel anecdótico, limitándose (casi en exclusiva) al sector turístico. En un marco de crecientes necesidades de movilidad y sostenibilidad, la presidencia de la República busca consolidar la rectoría del Estado en áreas estratégicas y prioritarias para el desarrollo nacional.

La reforma se justifica por la necesidad de que el Estado retome el control en el sector ferroviario, con un enfoque en el desarrollo del transporte de pasajeros, reconociendo su importancia para el desarrollo económico y la cohesión social entre las diferentes regiones del país. La preponderancia del transporte ferroviario de carga y del de pasajeros por autobuses ha relegado la atención a un sector que en otras latitudes permite la movilidad de pasajeros de manera ágil y segura.

Con el presente análisis pretendemos examinar la estructura de la reforma, sus implicaciones en el ordenamiento jurídico y evaluar el impacto de esta en el sistema jurídico; así como, en el de transporte en nuestro país. Del mismo modo, se abordarán los posibles efectos de su implementación y la influencia que tendrá en el modelo de concesión y regulación ferroviaria.

2.Antecedentes

El Presidente de la República ha motivado su propuesta de reforma en los siguientes argumentos:

“- En México el transporte ferroviario fue crucial en el desarrollo a finales del siglo XIX y principios del XX, fomentó la integración del territorio nacional, redujo las distancias y facilitó el movimiento de personas y mercancías.

– La construcción del ferrocarril permitió la explotación de recursos en zonas remotas, estimuló la agricultura y la minería, y favoreció el establecimiento de nuevas poblaciones y el crecimiento económico.

– En 1937 el presidente Lázaro Cárdenas concretó la rectoría del Estado en la operación y la prestación del servicio público ferroviario de carga y pasajeros.

– En 1938 el presidente Lázaro Cárdenas nacionalizó Ferrocarriles Nacionales de México y durante los siguientes sesenta años fue un factor dominante en la infraestructura y desarrollo del norte de México.

– El 2 de marzo de 1995, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reformó el cuarto párrafo del artículo 28 constitucional. Dicha reforma sustituyó el régimen de participación exclusiva del Estado en los ferrocarriles, a fin de permitir la participación de privados a través de concesiones.

– El 12 de mayo de 1995, se promulgó la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, la cual permitió al presidente otorgar el 84.5% de las vías principales existentes a privados.

– Desde su privatización hasta 2017 las vías férreas sólo aumentaron 23 kilómetros, para tener una extensión total de 26 mil 914 kilómetros.

– En México el medio de transporte más utilizado es el carretero, de conformidad con el Manual Estadístico del Sector Transporte, en 2022 el movimiento doméstico de personas pasajeras por modo transporte fue de 3 mil 455 millones de personas, de ellas sólo 0.9% correspondió a transporte ferroviario, en tanto que de mercancías representó 5.5%2.

– El 20 de noviembre de 2023 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se declara área prioritaria para el desarrollo nacional, la prestación del servicio público de transporte ferroviario de pasajeros en el Sistema Ferroviario Mexicano”, a través del cual se establecen las primeras siete líneas que se concesionarán en el país […]

– En el tema de pasajeros, el Sistema Ferroviario Mexicano cuenta con cinco servicios de pasajeros […]

– Destaca que Ferrocarriles Suburbanos S.A. de C.V. transporta 99.24% de los pasajeros que utilizan el Sistema Ferroviario Mexicano” (Cámara de Diputados, 2024, p. 8)

3.Proceso Legislativo

3.1 Iniciativa y Desarrollo

La iniciativa de reforma tuvo su origen en el Ejecutivo Federal, cuyo titular remitió el documento a la Cámara de Diputados. Desde su llegada a la cámara baja, el tránsito legislativo ha sido el siguiente:

08 de febrero de 2024	Turno de la iniciativa del Presidente de la República. Recibido por la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados.
21 de febrero de 2024	Foros de Diálogo Nacional.
14 de marzo de 2024	Acuerdo para el procesamiento de las reformas.1
25 de julio de 2024	Acuerdo para la discusión y votación de las iniciativas de modificación constitucional. Aprobado por mayoría
02 de agosto de 2024	Reunión de la Comisión de Puntos Constitucionales. Aprobando el dictamen.
08 de octubre de 2024	Publicación del proyecto de decreto en la Gaceta Parlamentaria, número 2024.

3.2 Debate y Votación

La reforma no tuvo grandes detractores, por lo que no generó mayores debates, quedando la votación en la Cámara de Diputados como sigue:

VOTOS	MRN	PAN	PVEM	PT	PRI	MC	IND	TOTAL
A favor	239	62	59	49	35	27	1	472
En contra	0	0	0	0	0	0	0	0
Abstención	0	0	0	0	0	0	0	0
Quorum2	0	0	0	0	0	0	0	0
Ausente	13	9	3	0	1	0	0	26
TOTAL	252	71	62	49	36	27	1	498

3.3 Fecha de publicación y entrada en vigor

El Decreto por el que se reforma el párrafo cuarto y se adiciona un párrafo quinto al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de vías y transporte ferroviario se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 29 de octubre de 2024, entrando en vigor al día siguiente de su publicación; es decir, el 30 de octubre de 2024.

Es de destacar que el Congreso de la Unión cuenta con un plazo de 180 días naturales a partir de la entrada en vigor del Decreto para realizar las adecuaciones necesarias a las leyes secundarias correspondientes.

4.Análisis Jurídico de la Reforma

4.1 Principales Modificaciones

Resulta interesante contar con un modelo que dé cuenta de los cambios introducidos en el ordenamiento. Sirva el siguiente cuadro para hacernos una idea general:

NORMA	TIPOLOGÍA	MATERIA
Art. 28 ¶ 4	Reforma	Especifica la rectoría del estado sobre áreas prioritarias para el desarrollo nacional en el transporte de pasajeros y carga, por medio del ferrocarril.
Art. 28 ¶ 5	Adición	Permite al estado otorgar asignaciones o concesiones para el transporte de pasajeros.

 

Artículo 28. […]

No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles, tanto para transporte de pasajeros como de carga, son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar asignaciones, concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

El Estado Mexicano retoma el derecho de utilizar las vías ferroviarias para prestar el servicio de transporte de pasajeros. Para ello, el Ejecutivo Federal podrá otorgar asignaciones a empresas públicas o concesiones a particulares.

[…]

4.2 Impacto en el Ordenamiento Jurídico

La reforma, además de señalar que deberá adecuarse la legislación secundaria, podemos deducir que deberá modificar la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario y otras normas relacionadas con las concesiones y asignaciones del servicio público de transporte de pasajeros. En todo caso, la adecuación de las normas deberá asegurar la rectoría del estado mexicano en esta área, considerada como estratégica.

4.3 Interpretación Legal

La reforma abre espacio para interpretaciones que podrán fortalecer la intervención del Estado en el transporte ferroviario. Esto incluirá un marco regulatorio más denso, que dará prioridad a la movilidad de pasajeros mediante el uso de trenes, a la usanza de otros países como los pertenecientes a la Unión Europea, China o Japón.

5.Conclusiones

La reforma al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos refleja un cambio significativo hacia una mayor intervención estatal en el sector ferroviario de transporte de pasajeros. Al priorizar este servicio, el Estado mexicano busca satisfacer la demanda de movilidad eficiente, rápida y segura. Veremos las adecuaciones a la legislación secundaria, que es el medio en el que finalmente se reflejarán las intenciones de política pública que deberá estar acompañada de presupuestos y planes adecuados para llevar a cabo el tendido de la red ferroviaria que necesita el país.

6.Recursos en Tirant online México

6.1 Normas

Artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

6.2 Jurisprudencia

Tribunal Federal de Justicia Administrativa. (2013). Servicio de transporte público terrestre de personas por ferrocarril, requisitos para que se configure el supuesto previsto por el artículo 15, fracción V de la Ley del Impuesto al Valor Agregado. Registro 2203/10-06-01-8/704/13-S1-03-04]. Resolución del 04 de julio de 2013. Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Séptima Época.

Tribunal Colegiado de Circuito. (2008). Competencia federal. Se surte tratándose del delito de robo cometido en bienes de Ferrocarriles Nacionales de México por estar afectos a la satisfacción del servicio ferroviario, aun cuando dicho organismo descentralizado se haya extinguido. Registro [169732]. Resolución del 6 de marzo de 2008. Semanario Judicial de la Federación. Novena Época.

6.3 Formularios

Acta constitutiva de asociación civil para la organización de transportistas | TMX2,753,445

Convocatoria a licitación | TMX1,120,647

6.4 Bibliografía

Rodolfo Ramos Melero, Montero Pascual, J. J., & Mariarosaria Ganino. (2019). Competencia en el Mercado Ferroviario. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788413130910

Zavaleta Vázquez, O. H. (2024). Nearshoring. Retos y oportunidades para la integración y el fortalecimiento de las cadenas globales de valor en México. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788411979993

Rodríguez-Arana Muñoz, J. et al. (2023). Derecho Administrativo de las infraestructuras. Contratación pública, compliance y combate a la corrupción. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com.mx/cloudLibrary/ebook/info/9788411477383

Cámara de Diputados. (2024). De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo cuarto y se adiciona un párrafo quinto, al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de vías de transporte ferroviario. Gaceta Parlamentaria, número 6632-IV. 08 de octubre de 2024