7.1. La doctrina del Consejo de Estado en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado legislador respecto del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (TOL9.736.669)

Feb 21, 2024

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL I. LA DOCTRINA DEL CONSEJO DE ESTADO EN LAS RECLAMACIONES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR RESPECTO DEL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA1. INTRODUCCIÓNEl planteamiento de la teoría de la responsabilidad del Estado por actos normativos es relativamente moderno: su formulación data de poco más de medio siglo y dista aún de haber logrado una aceptación medianamente generalizada. La razón es elemental, y radica en el hecho de presentarse como una cuña dirigida a los más profundos reductos de la libre decisión de la política. Como decía LEFERRIÈRE596, "[l]a Ley es, en efecto, un acto de soberanía, y lo propio de la soberanía es imponerse a todos, sin que pueda reclamar de ella ninguna compensación".No obstante, con el artículo 9.3 de la Constitución Española de 1978 se extiende el principio de responsabilidad patrimonial a "todos los poderes públicos", incluidos los organismos constitucionales no encuadrados formalmente en ninguno de los tres poderes clásicos, aunque ciertamente la Constitución no desarrolla en su articulado más que la responsabilidad específica de la Administración y del Poder Judicial. Hoy, la generalidad de la doctrina estima que dicho precepto está en la base para la exigencia de la responsabilidad patrimonial del Estado en su totalidad; por tanto, cualquiera que sea la procedencia de la norma, del acto singular, de la sentencia o de la actividad material o inactividad que sean origen del daño causado al particular.Además, y como ha puesto de relieve un prestigioso sector doctrinal597, la construcción en nuestro Derecho de una teoría que permita al Estado atender patrimonialmente los sacrificios impuestos a los particulares por la aplicación de disposiciones legislativas --emanadas tanto de las Cortes generales como de los Parlamentos autonómicos--, ha tenido un origen en la doctrina del Consejo de Estado y en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, proviniendo a la postre de una jurisprudencia del Tribunal Supremo que, desde principios de la década de los noventa del pasado siglo, la ha admitido prácticamente sin fisuras, tanto para compensar los sacrificios causados por leyes ajustadas a la Constitución como de aquellas disposiciones generales sancionadas por la contradicción con la misma.En esta institución van a enmarcarse las reclamaciones de responsabilidad patrimonial frente al Estado-Legislador al hilo de las declaraciones de inconstitucionalidad de los artículos que regulan la base imponible del Impuesto sobre el Incremento de Valor de Naturaleza Urbana (IIVTNU), conocido comúnmente como la "plusvalía municipal".2. ANTECEDENTESDe acuerdo con el artículo 59.2 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL), los ayuntamientos podrán establecer y exigir el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, de acuerdo con esta ley, las disposiciones que la desarrollen y las respectivas ordenanzas fiscales. El meritado IIVTNU se regula en los artículos 104 a 110 del citado TRLHL.El hecho imponible de este impuesto viene regulado en el artículo 104 del TRLHL, estableciendo que "es un tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos".Para determinar su base imponible, el artículo 107 del mismo texto legal, según redacción vigente hasta el 9 de noviembre de 2021, establecía que "está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de 20 años" (apartado 1), y "a efectos de la determinación de la base imponible, habrá de tenerse en cuenta el valor del terreno en el momento del devengo", valor coincidente con el valor a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (apartado 2), es decir, el valor catastral, y "sobre el mismo se aplica el porcentaje anual que determine cada ayuntamiento, sin que aquél pueda exceder de los l . . .

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